Совершенствование таможенного регулирования

«НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СКВОЗЬ ПРИЗМУ СОГЛАШЕНИЯ ВТО ПО УПРОЩЕНИЮ ПРОЦЕДУР ТОРГОВЛИ»

ДОКЛАД

Международная конференция  «Договор о Евразийском экономическом союзе: новые измерения интеграции»

Секция «Развитие таможенного законодательства ЕАЭС и его реализация на практике»

(19 декабря 2014 г., РАНХИГС, г. Москва)

Сергей Мозер 

Советник Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии

канд. юрид. наук

e-mail: moser@teloneum.net

 Эффективное развитие внешнеторговых отношений зависит от множества факторов, одним из которых является гибкое таможенное регулирование, в основе которого лежат современные инструменты таможенного администрирования. Этот тезис не вызывает сомнения и  на протяжении многих лет находит понимание как на уровне международного таможенного, так и предпринимательского сообщества.

В контексте проводимой работы Евразийской экономической комиссией (далее — ЕЭК) в тесном взаимодействии с государствами-участниками Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (далее – Таможенный союз, ТС) по модернизации существующих правовых институтов таможенного права, изучение зарубежного опыта представляет особый интерес.

На сегодняшний день Всемирная таможенная организация (далее – ВТамО) и другие международные организации разработали около 40 инструментов таможенного администрирования и упрощения процедур торговли. В эту группу входят конвенции, рекомендации и стандарты, специализированные руководства по институтам таможенного права, обзоры наилучших практик таможенного администрирования, компендиумы и глоссарии. Например, сюда можно включить Методические рекомендации Всемирной таможенной организации (далее — ВТамО) по уполномоченным экономическим операторам,[1] Руководство ВТамО по немедленному выпуску, Рамочные стандарты безопасности и упрощения процедур международной торговли ВТамО, Компендиум ВТамО по созданию среды «единого окна» и т.д.

Исследуя материалы ВТамО, АТЭС, ЕС, посвященные вопросам совершенствования таможенного регулирования и упрощения процедур международной торговли, нельзя не отметить новый «тренд», который c начала 2014 г. активно продвигается на различных международных переговорных площадках, и, прежде всего, Всемирной торговой организации (далее — ВТО). Речь идет о Соглашении по упрощению процедур торговли, (о. Бали, Индонезия, декабрь 2013) [далее – Соглашение, Балийское соглашение].[2] По мнению ВТамО, Соглашение является прекрасной возможностью для модернизации таможенных служб и усиления экономической конкуренции стран в мире. В связи с этим активно рассматривается вопрос о скором применении положений Соглашении по упрощению процедур торговли.[3] Рассматриваемое Соглашение преподносится как эффективный инструмент упрощения процедур торговли, совершенствования таможенных операций, взаимодействия таможенных администраций между собой и предпринимательским сообществом. По мнению отдельных специалистов, оно обеспечивает правовую определенность и предсказуемость при совершении торговых операций.[4]

Нельзя не отметить, что Балийское соглашение позиционируется как наиболее инновационный проект в отношении специальных средств в истории ГААТ/ВТО. Считается, что реализация Соглашения позволит сократить издержки и предоставит возможность развивающимся странам сэкономить до 325 млрд. долл. США в год, ускорив их интеграцию в международную цепь поставки товаров.

 В свете вышеизложенного необходимо обратить внимание, что ранее созданные на площадке ВТамО инструменты совершенствования таможенного администрирования преподносятся как полностью соответствующие Балийскому соглашению; считается, что между инструментами ВТамО и Соглашением установлены сильные связи.[5]

Например, согласно материалам ВТамО и ЕЭК ООН статье 7 Соглашения (выпуск и таможенная очистка товаров) соответствуют такие инструменты торговли, как Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур, 1973 г. (далее – Киотская конвенция), Рамочные стандарты безопасности ВТамО (далее – Рамочные стандарты), Руководство ВТамО по немедленному выпуску, Исследование времени выпуска ВТамО.[6]   Здесь же для института уполномоченного экономического оператора (далее — УЭО), положения которого сформулированы в статьях 7.7 — 7.6 Балийского соглашения, приведены Рамочные стандарты, Киотская конвенция, Рекомендации Международной торговой палаты по таможне в качестве инструментов упрощения процедур торговли.

Механизму «единого окна» посвящен пункт 4 статьи 10 Соглашения, который, по мнению зарубежных специалистов, корреспондирует к Компендиум ВТамО по единому окну, Модели данных ВТамО, Киотской конвенции, Рамочным стандартам, Рекомендациям ЕЭК ООН и СЕФАКТ ООН, Руководству ЮННЕксТ по планированию и реализации проекта «единого окна». 

Не занижая значимости работы экспертов ВТО по подготовке Балийского соглашения, зададимся вопросами о соотношении рассматриваемого проекта международного акта с современными инструментами таможенного администрирования ВТамО, а также о его реальной эффективности для модернизации современной таможни и бизнес-процессов. В целях ответа на поставленные вопросы, рассмотрим отдельные инструменты совершенствования таможенного администрирования —  институт УЭО и механизм «единого окна», которые в течение 2014 г. подверглись модернизации на уровне рабочих групп ЕЭК в рамках нормотворческой деятельности Комиссии.

По институту УЭО.[7] Балийское соглашение содержит рекомендуемый перечень условий (критериев) присвоения статуса УЭО,[8] а также меры по упрощению процедур торговли,[9] из которых разработчики программы УЭО (примечание автора) должны включать как минимум три. Руководствуясь научно-методическим аппаратом института УЭО, под данными мерами по упрощению процедур торговли следует понимать таможенные преимущества (специальные упрощения), предоставляемые уполномоченным экономическим операторам в соответствии с таможенным законодательством.

Анализ предлагаемых Балийским соглашением таможенных преимуществ УЭО вызывает дополнительные вопросы. Например, что конкретно следует понимать под «низкими требованиями к документации и данным в соответствующих случаях», «низким уровнем физических  досмотров и проверок в соответствующих случаях», «быстрое  время выпуска в соответствующих случаях» и т.д. Очевидно, что рассматриваемые меры по упрощению процедур торговли», равно как и конкретные случаи в каждой стране могут отличаться, иметь свою методику и степень реализации, например в части показателей (индикаторов) высокого или низкого уровня физических досмотров. При отсутствии в международной экспертной среде согласованных показателей для анализа (индикаторов) эффективной работы таможенных органов, равно как и процедур упрощения торговли, степень реализации поименованных мер может варьироваться.    

Стоит отметить, что Соглашение не затрагивает вопросы о категориях экономических операторов, которые могут претендовать на получение искомого статуса добропорядочного участника ВЭД, например, импортеры, экспортеры, таможенные представители, перевозчики, владельцы СВХ; о рекомендуемых  условиях (критериях) присвоения статуса УЭО в зависимости от вида деятельности экономического оператора, равно как перечне таможенных преимуществ (специальных упрощений) в зависимости от сферы деятельности УЭО. Более того, Балийское соглашение невозможно применить в части определения критериев (показателей) оценки финансовой устойчивости УЭО, которая в современной практике таможенного администрирования рассматривается как одно из важных условий присвоения рассматриваемого статуса.

В этом контексте обратим внимание на тот факт, что рассматриваемое Соглашение рекомендует государствам-участникам ВТО разрабатывать схемы для уполномоченных операторов на основе международных стандартов. В то же время, международные стандарты (ВТамО) призывают таможенные администрации создавать программы УЭО в зависимости от особенностей регулирования ВЭД и потребностей бизнеса в конкретной стране. Это означает, что элементы административно-правового статуса УЭО, в т.ч. критерии присвоения статуса и таможенные преимущества (специальные упрощения) могут отличаться в зависимости от реализуемой, например, таможенной, налоговой политики.  

На наш взгляд, нормативное содержание Балийского соглашения применительно к УЭО лишь поверхностно затрагивает столь фундаментальный институт таможенного регулирования и неприменимо для кардинальной модернизации таможни. В тоже время, для практической модернизации института УЭО в той или иной стране приоритет может быть отдан существующим инструментам, в т.ч. руководствам и рекомендациям, разрабатываемых ВТамО, ЕС, АТЭС,  и передовой практике таможенного администрирования. В связи с этим тезис о соответствии инструментов ВТамО положениям Соглашения по упрощению процедур торговли (в части института УЭО) некорректен. Скорее всего, речь должна идти о том, что Соглашение в минимальном объеме отражает современные инструменты таможенного регулирования и упрощения процедур международной торговли,  ранее разработанные на платформе ВТамО.

С учетом сказанного, вызывает интерес и методика оценки полезного эффекта от реализации Балийского соглашения для развивающихся стран в части института УЭО, о котором международные эксперты (325 млрд. долл. США).

По механизму «единого окна» в Балтийском соглашении посвящены пункты 4.1- 4.4. В частности, (1) участники соглашения «должны стремиться создать или поддерживать единое окно, позволяющее участникам ВЭД предоставлять участвующим органам или ведомствам документацию и / или требуемые данные для ввоза, вывоза или транзита товаров через единый пропускной канал; (2) после проверки документов и данных участвующими органами или ведомствами, результаты должны быть своевременно доведены до сведения заявителей через единое окно; в тех случаях, когда документация и / или требуемые данные уже были представлены через единое окно, те же самые документы и / или  требуемые данные не могут быть затребованы участвующими органами или ведомствами, за исключением чрезвычайных обстоятельств и других исключений, которые доводятся до сведения общественности».  И, наконец, (3) участники соглашения «должны, по мере практической возможности, использовать информационные технологии для поддержки единого окна».

В связи с этим зададимся вопросом, насколько емко приведенные в Соглашении положения (1) отражают сложившиеся концептуальные подходы, а также современные модели, механизмы и потребности заинтересованных субъектов (регулятивные органы и предпринимательское сообщество) в развитии системы «единого окна»; (2) могут ли нормы Балийского соглашения быть использованы для построения, например, конкретной эталонной модели, которая может быть использована для  создания механизма «единого окна» в ЕАЭС. 

Применительно к ЕАЭС напомним, что в соответствии с Решением Высшего Евразийского экономического совета от 29 мая 2014 г. № 68  «Об Основных направлениях развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности» Евразийской экономической комиссии поручено совместно с Правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации до 25 декабря 2014 г. разработать проект плана мероприятий по реализации Основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности (далее – проект Плана мероприятий).

Проект Основных направлений определяет круг задач, которые необходимо решить для развития и взаимодействия национальных «единых окон», в частности: определить наднациональный координирующий орган, способный объединить усилия государств-членов и организовать работу по данному направлению; определить в каждом государстве-члене уполномоченный государственный орган, ответственный за реализацию национального проекта «единого окна»; провести  анализ существующих технологий государственных процедур, связанных с внешнеэкономической деятельностью; провести анализ актов законодательства, требующих внесения в них  изменений с учетом развития «единого окна». Благодаря ранее проделанной исследовательской работе по проблематике упрощения процедур торговли, для реализации положений вышеуказанного Решения Департаментом таможенного законодательства и правоприменительной практики Комиссии совместно с представителями органов исполнительной власти государств-членов, белорусско-казахстанско-российского бизнес-сообщества, заинтересованных структурных подразделений Комиссии в сжатые сроки подготовлен и проработан проект Плана мероприятий, а также разработана эталонная модель «единого окна».

В ноябре 2014 г. Членом Коллегии (Министром) по таможенному сотрудничеству ЕЭК В.А. Гошиным впервые были озвучены характеристики упомянутой модели:[10] 

1. Однократное представление документов и (или) сведений. Документы и (или) сведения, необходимые для осуществления внешнеэкономической деятельности, должны представляться и использоваться в виде электронных документов).

2. Широкий спектр услуг. Заинтересованным лицам должен быть предоставлен широкий спектр услуг на всех этапах цепи поставки товаров с момента регистрации заинтересованных лиц, выпуска товаров, последующего аудита хозяйственной деятельности.

3. Интеллектуальный механизм. «Единое окно» является инструментом совместного предоставления услуг ее пользователям. Такой механизм универсален, способен в режиме реального времени оказывать комплекс услуг, оперативно обрабатывать и анализировать документы и (или) сведения заинтересованного лица, перераспределять их между государственными органами и организациями, исходя из запрашиваемых услуг, информировать заинтересованное лицо о ходе рассмотрения заявки, оценивать риски, выдавать решения.

4. Гибкость и прозрачность представляемых услуг. Заинтересованные лица должны иметь возможность создавать «личные кабинеты» в национальном «едином окне» для последующего их использования при совершении операций при экспорте, импорте и транзите.

5. Информационное взаимодействие пользователей «единого окна». Модель «единого окна» позволяет обеспечивать взаимодействие заинтересованных лиц и государственных органов государств-членов (B2G и G2B), межведомственное взаимодействие (G2G), взаимодействие между заинтересованными лицами (B2B) при совершении операций при экспорте, импорте и транзите.

6. Высокая степень доверия. Создание надежной основы функционирования «единого окна» и установление отношений доверия между заинтересованными лицами и государственными органами и организациями государств – членов.

На наш взгляд, рассматриваемый план является современным, комплексным документом, а также достаточно гибким инструментом для  построения эффективной модели «единого окна» в Евразийском экономическом союзе. 

Нельзя не согласиться с заместителем директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики ЕЭК  С.Д. Дусебаевым, считающим, что разработанная на платформе Комиссии эталонная модель внесет существенный вклад в совершенствование научно-методического аппарата, разработанного и применяемого международным экспертным сообществом для целей построения среды «единого окна», в особенности, в рамках международных интеграционных объединений.[11]

Совершенно очевидно, что и в этом случае положения Балийского соглашения носят лишь рамочный характер и не могут быть использованы для фундаментальной переоценки, а также перестройки бизнес- и информационных процессов, осуществляемых между регулятивными органами,  предпринимательским сообществом в связи с выполнением внешнеторговых операций и функций государственного контроля. Маловероятно, что в перспективе можно будет говорить об истерической значимости Балийского соглашения для построения механизма «единого окна» в ЕАЭС.

Балийское соглашение, по сути, представляет собой принципы и цели, на которых, как отмечают отдельные специалисты, должна основываться современная модель таможенного администрирования, что на наш взгляд звучит достаточно спорно. Что касается организационной части, то непосредственная деятельность по выработке практических инструментов по реализации и оценке имплементации его положений будет осуществляться на платформе Комитета по упрощению торговли Всемирной торговой организации (далее — ВТО) и национальных комитетов, Рабочей группы ВТО по Соглашению и Рабочей группы ВТамО по Соглашению.

В настоящий момент функционирует Рабочая группа ВТО по Соглашению по упрощению процедур торговли (далее – Рабочая группа ВТО). В этом контексте разработана соответствующая программа для Соглашения, которая обновляется Рабочей группой ВТО в зависимости от договоренностей, достигнутых в рамках ВТО, и содержит набор действий, как для стран-членов, так и для Секретариата.  Параллельно этому в ВТамО создана Рабочая группа ВТамО по Соглашению по упрощению процедур торговли (далее – Рабочая группа ВТамО), первое заседание которой состоялось в сентябре 2014г. Таким образом, на сегодняшний день идет интенсивное формирование рабочих групп на платформах ВТО и ВТамО, где эксперты от таможенных администраций и иных заинтересованных министерств и ведомств планируют обсуждать конкретные механизмы и инструменты реализации Соглашения. В ходе данной работы международным экспертным сообществом будет формироваться видение реализации положений Соглашения и в дальнейшем оцениваться соответствие практике конкретной страны этой концепции.

Исходя из анализа материалов ВТамО (доклады, презентации), можно сделать вывод о наличии перечня неразрешенных вопросов, на который отсутствует однозначные ответы со стороны экспертов ВТамО и ВТО:

  1. Причина и необходимость разработки нового таможенного инструмента (Балийского соглашения) на платформе ВТО, а не во ВТамО.
  2. Компетенция ВТО по разработке правовых норм и инструментов таможенного администрирования при наличии соответствующих инструментов ВТамО. 
  3. Отсутствие унифицированных рекомендаций ВТамО по реализации Соглашения.
  4. Перспективы и инструменты реализации Соглашения в практике таможенного администрирования.
  5. Дальнейшее применение существующих в настоящий момент инструментов ВТамО, разработанных в целях реализации Международной конвенции по гармонизации и упрощению таможенных процедур.
  6. Разработка инструментов ВТамО в целях реализации Соглашения.
  7. Отсутствие окончательной редакции текста Соглашения. 
  8. Соотношение норм Киотской конвенции с нормами Соглашения.
  9. Вопросы статуса и приоритета применения положений Киотской конвенции в практике таможенного администрирования в контексте разработки Соглашения.
  10.  Перспективы делегирования полномочий по контролю за реализацией Соглашения на ВТамО. 

Предварительный анализ обозначенной проблематики позволяет сделать вывод о наличии некоторого дублирования между ВТО и ВТамО и перераспределении компетенции в части разработки стандартов в сфере таможенного регулирования, а также подготовки рекомендаций и методологического сопровождения процесса упрощения процедур торговли. Следует полагать, что этим обосновано появление Рабочей группы ВТамО, которая будет функционировать параллельно с Рабочей группой ВТО. По нашему мнению, если Соглашение и разрабатываемые для его реализации инструменты ВТамО будут переданы на платформу ВТО, роль Всемирной таможенной организации в части разработки стандартов сфере таможенного регулирования нивелируется. В тоже время эксперты ВТО указывают на особую роль ВТамО и таможенных администраций в реализации Соглашения. В этом контексте требуется  усиление влияния ВТамО в разрешении рассматриваемой проблематики упрощения процедур торговли и совершенствования таможенного администрирования.

В связи с этим, возникает вопрос об эффективности параллельной деятельности ВТамО и ВТО по одним и тем же сферам таможенного регулирования, тогда как такие существуют и могут совершенствоваться на одной платформе, например, ВТамО.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что на первый взгляд Балийское соглашение по содержанию представляет собой извлечения из различных международных стандартов и сборников, разработанных на платформе ВТамО, и носит достаточно декларативный характер.

Соглашение является рамочным, а его объем не раскрывает в полной мере предлагаемые стандарты таможенного администрирования. Тем не менее, данный инструмент преподносится (ВТамО, ВТО) актуальным, важным для упрощения процедур торговли на современном этапе и самое главное обязательным для имплементации, в отличие стандартов ВТамО.

Реализации Соглашения требуются наличие отдельных рекомендаций, подготовку программы технического содействия, а также выделение средств на институциональное строительство.  Специалисты не имеют однозначного понимания, является ли Балийское соглашение шагом вперед, либо фиксацией на политическом уровне сложившейся передовой практики таможенного администрирования.

В свете вышеизложенного полагаем, что вопросы практического применения Балийского соглашения требуют широкого обсуждения на различных площадках (научно-практических) с привлечением экспертов государств-членов Таможенного союза и Единого экономического пространства.


[1]AEO Implementation Guidance. How to develop an AEO programme. May 2010. World Customs Organization. Электронный ресурс: http://www.wcoomd.org

[2] Agreement on trade facilitation. July 2014WT/L/ 93115. Электронный ресурс:  http://wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm

[3] Kunio Mikuria. Ready to implement the WTO Trade Facilitation Agreement! / WCO news. № 74, June 2014. Электронный ресурс:   http://www.wcoomd.org/en/media/wco-news-magazine.aspx

[4] См., например, Carlos G. Enriquez Montes. WTO Trade facilitation Agreement: a potential catalyst for equality of opportunity / WCO news. № 74, June 2014.  –P.14. Электронный ресурс:  http://www.wcoomd.org/en/media/wco-news-magazine.aspx

[5] Linkage between Section I Articles and WCO instruments and tools.  WCO news. № 74, June 2014.  –P.16.  Электронный ресурс: http://www.wcoomd.org/en/media/wco-news-magazine.aspx

[6] Соглашение по упрощению процедур торговли и инструменты его реализации.  Электронный ресурс: http://tfig.unece.org/RUS/pdf_files/wto-map/map.html

[7] Особенности института УЭО в Таможенном союзе Республики Казахстан, Республике Беларусь и Российской Федерации в контексте передовой правоприменительной практики  и международных стандартов на  монографическом уровне впервые были исследованы в трудах Д.В. Некрасова.  (Д.В. Некрасов. Монография. Административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора.– Москва, 2013.–227 с. Электронный ресурс: http://www.customs-academy.net/?p=5299)

[8] (а) соответствующие записи, подтверждающие соблюдение таможенных и иных, связанных с ними, правил и требований; (b) систему управления записями для обеспечения необходимого внутреннего контроля; (c) платежеспособность, в том числе, при необходимости, предоставление достаточного обеспечения / гарантий; (d) безопасность цепочек поставок.

[9] а) низкие требования к документации и данным в соответствующих случаях; (b) низкий уровень физических  досмотров и проверок в соответствующих случаях; (c) быстрое  время выпуска  в соответствующих случаях; (d)  отсрочка по оплате пошлин, платежей, налогов и сборов; (е) применение комплексных гарантий  или  сниженных гарантий; (f) единая таможенная декларация на все импортные или экспортные операции  за определенный период ; а также (g)  очистка товаров на территории уполномоченного оператора или в другом месте, санкционированном таможней.

[10] Доклад Члена коллегии (Министра) по таможенному сотрудничеству Евразийской экономической комиссии В.А. Гошина «Основные направления развития механизма «единого окна» во внешнеэкономической деятельности: подходы и принципы планирования при реализации»/ Международная научно-практическая конференция «Перспективы совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза (международный и региональный опыт) и технологические аспекты реализации механизма «единого окна», 19-20 ноября 2014 г., Российская таможенная академия, г. Люберцы. Электронный ресурс: http://www.customs-academy.net/?p=6342

[11] Доклад заместителя директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики С.Д.Дусебаева «Некоторые аспекты развития механизма «единого окна» в Евразийском экономическом союзе на современном этапе» / Международная научно-практическая конференция «Перспективы совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза (международный и региональный опыт) и технологические аспекты реализации механизма «единого окна», 19-20 ноября 2014 г., Российская таможенная академия, г. Люберцы.