Сергей Мозер. О методике оценки национальных механизмов «единого окна»

С.В. Мозер

Советник Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии, канд. юрид. наук

Доклад

Практические аспекты применения методики оценки состояния развития национальных механизмов «единого окна»

Международный семинар «Методологические подходы и практические результаты моделирования и анализа государственных процедур и бизнес-процессов в рамках механизма «единого окна» для упрощения процедур торговли», г. Москва, 16 июня 2015г.

         Уважаемые коллеги и гости,

          В современных условиях развития интеграции в Евразийском экономическом союзе (далее — ЕАЭС) международным экспертным сообществом в контексте проводимой работы по совершенствованию таможенного администрирования и упрощению процедур торговли в ЕАЭС особая роль отводится эффективным инструментам организации, контроля и управления внешней торговли, а также поиску наиболее эффективных решений по выстраиванию взаимовыгодных отношений между контролирующими органами и предпринимательским сообществом на основе современных информационных технологий.

         По нашему мнению, механизм «единого окна» является важным инструментом упрощения процедур торговли, а также содействия добропорядочным участникам внешнеэкономической деятельности при совершения ими таможенных, внешнеторговых, финансовых операций, и в том числе для взаимодействия с уполномоченными органами государств-членов ЕАЭС по вопросам, представляющим взаимный интерес.

         Неслучайно за последние пол года экспертами Евразийской экономической комиссии (далее — ЕЭК), специалистами государств-членов и предпринимательским сообществом ЕАЭС были разработаны и утверждены концептуальные положения для дальнейшего развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД). Прежде всего, к ним следует отнести (1) План мероприятий по реализации Основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности, утвержденных Решением Высшего Евразийского экономического совета от 8 мая 2015 г. № 19, и (2) Детализированный план на 2015 год по выполнению плана мероприятий по реализации Основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности, утвержденным Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 4 февраля 2015 г. № 4 (далее – Детализированный план).

         В соответствии с пунктом 1.3 Детализированного плана Евразийской экономической комиссии и государствам-членам ЕАЭС надлежит разработать методику оценки состояния национальных механизмов «единого окна». В дополнение к этому до сентября 2015 г. упомянутые субъекты должны определить объекты оценки, перечень приоритетных экспортных, импортных и транзитных операции, сфер регулирования ВЭД для оценки состояния развития национальных механизмов «единого окна», а также утвердить методику оценки состояния развития национальных  механизмов «единого окна» (далее – Методика оценки).[1]

         На сегодняшний день специалистами Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики ЕЭК разработан рабочий вариант такой Методики, концептуальные положения которой были озвучены в предыдущем выступлении на сегодняшнем международном семинаре.[2] В ближайшее время проект Методики оценки будет направлен заинтересованным департаментами ЕЭК и государствам-членам ЕАЭС для согласования.

Озвучим некоторые практические аспекты применения Методики оценки состояния развития национальных механизмов «единого окна». Прежде всего, отмечу, что основные положения проекта Методики в части оценки объектов исследования, круга задач, сферы регулирования вытекают из положений Детализированного плана.

Так, согласно проекту объектами анализа являются среди прочего (1) нормативные правовые акты государств-членов ЕАЭС по внедрению и развитию национальных механизмов «единого окна»; (2) бизнес-процессы и государственные процедуры; (3) приоритетные экспортные, импортные и транзитные операции; (4) информационное взаимодействие в рамках функционирования национальных механизмов «единого окна; (5) портал национального механизма «единого окна»; (6) целевые показатели национальных проектов, направленных на создание национальных механизмов «единого окна» и др. Данные положения (об объектах) корреспондируют к пунктам 1.4.1, 1.4.8,  1.2.1, 1.3.2, 4.2.1, 1.4.6, 1.4.7 Детализированного плана на 2015 год по выполнению плана мероприятий по реализации Основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности.

Аналогичным образом выглядит ситуация с перечнем задач, сформулированных в проекте Методики оценки. Например, такая задача, как (1) «проведение анализа законодательства государств-членов ЕАЭС, регулирующего вопросы внедрения и развития национальных механизмов «единого окна» корреспондирует к пункту  1.4.1 Детализированного плана, (2) «анализ актов, входящих в право ЕАЭС, и законодательства государств-членов ЕАЭС в части, предусматривающей информационное взаимодействие» связано с пунктами 4.1.1 и 4.3.1 этого же плана, а (3) «проведение исследования государственных процедур и бизнес-процессов, связанных с ВЭД, и определение степени и уровня их автоматизации» сопряжено с пунктом 1.4.3 Детализированного плана.

В рамках анализа Детализированного плана на предмет формирования объектов оценки и задач в проекте Методики анализа оценки состояния развития национальных механизмов «единого окна» ясно просматриваются два направления – правовые аспекты Методики оценки и те, которые сопряжены с анализом бизнес-процессов. Выявленная закономерность не могла не отразиться на структуре самой Методики оценки, в которой содержатся рекомендации для анализа (1) нормативной базы и (2) бизнес-процессов, а также этапов их проведения.

Применительно к научно-методическому аппарату, который был использован экспертами ЕЭК при подготовке проекта Методики оценки следует отметить, прежде всего,

— Рекомендацию ЕЭК ООН № 35;

— Руководство по анализу бизнес-процессов для упрощения торговых процедур;[3]

— Электронное единое окно: правовые аспекты. Руководство по наращиванию потенциала (далее – Руководство по проведению правового анализа).[4]

— Руководство Всемирной таможенной организации по исследованию времени выпуска товаров.[5]         

Отдельные методологические подходы для проведения анализа национального законодательства государств-членов ЕАЭС взяты из Методических рекомендаций по сравнительному анализу законодательства государств — участников Содружества Независимых Государств.    

Вчера на первой сессии семинара г-н Марио Апостолов — региональный советник ЕЭК ООН выступил с докладом на тему «Организационные вопросы проведения анализа бизнес-процессов по упрощению процедур торговли», в рамках которого участники мероприятия ознакомились с положениями «Руководства по анализу бизнес-процессов для упрощения торговых процедур», разработчиками которого являются Сеть экспертов ООН по безбумажной торговли для Азии и Тихого океана, Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана, а также Европейская экономическая комиссия ООН. В этой связи необходимо отметить, что указанная методика хорошо известна специалистам Евразийской экономической комиссии, и более того, положена в основу проекта Методики анализа оценки состояния развития национальных механизмов «единого окна» в части организации проведения анализа бизнес-процессов.

         В тоже время в рамках проводимого нами семинара эксперты в меньшей степени акцентируют внимание на проблематике проведения анализа правовых аспектов развития механизма «единого окна». Речь идет о методиках, которые применяются международными экспертами, в том числе консалтинговыми компаниями в этой связи. С учетом темы нашего семинара, а также проводимой работы по созданию механизма «единого окна» в государствах-членах ЕАЭС для экспертов ЕЭК на современном этапе интерес представляют, прежде всего, конкретные методики проведения анализа и практика их применения, а не теоретические, общие положения о важности развития механизма «единого окна». Например, мы с интересом знакомимся с существующими алгоритмами проведения конкретного анализа бизнес-процессов и действующего законодательства, опросными листами, таблицами, отчетами о результатах проведенных анализов состояния развития механизма «единого окна» и др. Более того, интерес представляют проблемы, с которыми сталкиваются специалисты при проведении анализа и оптимизации бизнес-процессов. В этой связи отметим, что наиболее интересным научно-методическим инструментов для проведения правовых аспектов развития национальных механизмов «единого окна» является руководство «Электронное единое окно: правовые аспекты. Руководство по наращиванию потенциала». Как было выше отмечено, его положения были также учтены в проекте Методики оценки.

         Рассмотрим Практические аспекты применения Методики оценки состояния развития национальных механизмов «единого окна», которая была разработана на платформе ЕЭК.

        

Анализ нормативной базы

Анализ правовых аспектов направлен на выявление законодательных пробелов, препятствующих развитию национальных механизмов «единого окна» в системе ВЭД, которые создают барьеры для (1) внедрения механизма «единого окна»; (2) трансграничному правовому взаимодействию между «едиными окнами» государств-членов ЕАЭС; (3) взаимодействию национальных механизмов «единого окна» государств-членов ЕАЭС с заинтересованными субъектами (экспортеры, импортёры, перевозчики, владельцы СВХ, страховые компании, банки и др.), а также (3) осуществлению внутренних и трансграничных торговых сделок в электронном виде.

Мы допускаем, что при проведении исследования правовых аспектов состояния и развития национального механизма «единого окна» допускается  привлечение к участию ученых и практиков из соответствующих государств-членов ЕАЭС, а также обеспечение возможности сотрудничества с ними в других формах (обмен информацией, консультации, совместное проведение исследований, семинаров, конференций и т. п.).

Основными этапами правового анализа являются следующие:

— четкое уяснение исполнителем поставленной задачи и сбор нормативно-правового материала/

Дальнейшая работа с собранным материалом предполагает следующие этапы и виды действий:

— распределение собранного материала по основным вопросам (темам) [смотрены ниже];

— сравнение нормативно-правовых решений по одним и тем же вопросам (таможенное, налоговое, банковское и др. законодательство) и выявление общих черт и отличий с их количественными характеристиками. При необходимости составляются соответствующие таблицы, отображающие эти количественные характеристики;

— качественная оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их соответствия существующим потребностям практики, обеспеченности финансово-материальными средствами и сопоставление этих решений с имеющимися в государстве-члене ЕАЭС  и за рубежом наиболее удачными решениями однотипных вопросов;

— оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их конституционности, законности, соответствия нормам международного права и практики развития механизма «единого окна»;

— подготовка итогового отчета, содержащего полученные в процессе исследования материалы;

— обсуждение, если это целесообразно, подготовленных итоговых документов и рекомендаций в заинтересованных органах и учреждениях, а также предпринимательским сообществом государства-члена ЕАЭС;

— направление в адрес Евразийской экономической комиссии указанных материалов и итогового отчета.

Вопросы (темы), которые должен охватывать анализ состояния развития национальных механизмов «единого окна», заимствованы нами в проект Методики оценки из Руководства по проведению правового анализа.[6]

Например, сюда можно отнести следующие темы:  (1) Правовые вопросы, связанные с электронными сделками, в том числе: (a) Правовые вопросы, связанные с идентификацией, авторизацией и установлением подлинности электронных сделок; (b) Юридические требования для электронных документов и сообщений; (c) Потребность в разработке законодательства или других нормативно — правовых актов в отношении электронных сделок для механизма «единого окна»; (2). Политика (исполнительные действия, инструктивные циркуляры, регламенты или подобные документы), законодательные и административные постановления, нормативно-правовые акты и постановления правительства, циркуляры и т.п., которые нужны для того, чтобы механизм «единого окна» был бы прописан в национальном законодательстве и др.

При подготовке анализа состояния развития механизма «единого окна» предметами исследования являются:

  1. Правовая основа для осуществления услуги Единого окна;
  2. Структура и организация услуг механизма «единого окна»;
  3. Защита данных;
  4. Разрешение на получение доступа и обмен            данными между правительственными учреждениями;
  5. Идентификация, установление подлинности и разрешение;
  6. Вопросы качества данных;
  7. Вопросы ответственности (обязательства и ответственность);
  8. Арбитраж и урегулирование споров;
  9. Электронные документы;
  10. Электронное архивирование и сохранение данных;
  11.  Электронные доказательства;
  12.  Права на интеллектуальную собственность и на базу данных;
  13.  Конкуренция;
  14. и др.

Руководствуясь международным опытом нами был использован отдельный перечень вопросов, которые сведены в следующие блоки:

I. Функционирование механизма «единого окна»;

II. Защита данных и информационная безопасность;

III. Доступ и совместное использование данных национального механизма «единого окна»;

IV. Выявление, аутентификация и авторизация;

V. Электронные подписи и органы по сертификации — взаимное признание;

VI. Правила о качестве данных;

VII. Юридическая ответственность и разрешение споров;

VIII. Хранение данных и электронное архивирование;

IX. Права интеллектуальной собственности и собственность базы данных;

X. Правовые вопросы конкуренции.

Завершающий этап анализа правовых аспектов состояния национального механизма «единого окна» — подготовка информационно-аналитических материалов. Способами оформления полученных научных и практических результатов анализа могут быть:

— перечень нормативных актов по исследуемой теме;

— экспресс-информация. В ней указываются наименование, виды и основное содержание актов, принятых в государстве-члене ЕАЭС, по соответствующей теме (вопросу);

— справки или информационные обзоры о всех действующих актах по данной теме. В справке (информационном обзоре) указывается основное содержание законодательства по данному вопросу, а при необходимости также наименование актов, их виды, количество, степень кодифицированности, юридическая сила;

— сравнительные таблицы по важнейшим вопросам (темам), неодинаково решаемым в разных системах законодательства государства-члена ЕАЭС. Они могут быть частью других изданий, справок, обзоров или иметь самостоятельный характер и распространяться отдельно;

— аналитические обзоры основного содержания и формы законодательства по соответствующей теме (вопросу), включающие анализ и оценку действующих актов по указанным критериям;

— статьи, брошюры, монографии и другие печатные работы, характеризующие состояние развития национального механизма «единого окна»;

— докладные записки, письма в заинтересованные органы, содержащие предложения и рекомендации, сформулированные с учетом имеющихся наиболее удачных правовых решений по вопросу развития национального механизма «единого окна»;

— научные концепции, законопроекты, которые можно рекомендовать на основе проведенных исследований в качестве первоначальной модели для дальнейшей работы по развитию Основных направлений механизма «единого окна» в системе ВЭД ;

— научно-практические конференции, семинары, симпозиумы и другие формы взаимного обмена опытом, на которых можно было бы доложить результаты исследований и обменяться опытом.

В итоговых документах аналитического характера кроме выводов, критических замечаний необходимо формулировать конструктивные предложения, направленные на совершенствование правового регулирования функционирования национального механизма «единого окна». Исходить из общих задач совершенствования законодательства по данному вопросу, в числе которых необходимость взаимной увязки актов, ликвидации пробелов и противоречий в законодательстве, устранения множественности актов, действующих по одному и тому же вопросу (теме), и т. п.

 

Анализ бизнес-процессов

В своем докладе я не буду останавливаться на этапах и результатах анализа бизнес-процессов. Отмечу лишь, что они соответствуют этапам, обозначенным в Руководстве по анализу бизнес-процессов для упрощения торговых процедур.

По нашему мнению бизнес-процесс (набор бизнес-процессов) является исходным элементов в модели международной системе поставок СЕФАКТ ООН (покупка, привозка, платеж). Более того, этот объект является сравниваемым вне зависимости от реализуемой модели  механизма «единого окна» в государствах-членах ЕАЭС.

Специалистами Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики ЕЭК был сформирован перечень основных бизнес-процессов, которые, на наш взгляд, предстоит проанализировать.

Этот перечень представлен на слайде. В укрупненном виде указанный перечень бизнес-процессов представлен следующим блоками:

         — Коммерческие процедуры;

         — Оплата по контракту;

         — Транспортные процедуры (доставка);

         — Страхование груза;

         — Действия таможенного представителя;

         — Предварительное информирование;

         — Прибытие товаров;

         — Таможенный транзит;

         — Таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации;

         — Оплата таможенных платежей;

         — Таможенное декларирование;

         — Таможенный контроль после выпуска товаров;

         — Формирование и представление статистических отчетов.

         Для большей ясности в качестве примера отметим, что в группу бизнес-процессов «прибытие товаров» мы включили следующие операции (бизнес-процессы): (1) представление документов и сведений, указанных в ст. 152 и 159 ТК ТС; (2) проверка соблюдения запретов и ограничений (проверка наличия разрешительных документов); (3) проверка наличия отметок органов пограничного контроля на талоне контроля при въезде; (4) проведение транспортного, ветеринарного, фитосанитарного или санитарно-карантинного контроля; (5) прием сообщения о прибытии и проставление отметок в талоне контроля при въезде; (6) применение СУР и др. Принимая во внимание международную практику оптимизации бизнес-процессов, нам предстоит согласовать этот перечень с заинтересованными сторонами. 

         Возвращаясь к Методике оценки отметим, что одним из основных источников данных о конкретном бизнес-процессе может стать карточка бизнес-процесса. Основные поля карточки бизнес-процесса следующие:

  1. Сфера регулирования области, к которой принадлежит конкретный бизнес-процесс;
  2. Вид процесса (B2B/B2G/G2G);
  3. Наименование бизнес-процесса;
  4. Соответствующие нормативные правовые акты, в том числе правила и инструкции;
  5. Участники процесса стороны, ответственные       за выполнение определенных действий в бизнес-процессе;
  6. Исходные ресурсы и критерии начала бизнес-процесса;
  7. Действия и связанные с ними необходимые документы для завершении этой стадии (включая формуляры и шаблоны и образцы документов);
  8. Наименование документа;
  9. Набор сведений в конкретном документе;
  10. Результат и критерии окончания бизнес-процесса;
  11. Время, необходимое для завершения этого бизнес-процесса;
  12. Способ передачи сведений (бумага/электроника/сканированный вид);
  13. Финансовые затраты;
  14. Используемые информационные системы и программные средства;
  15. Показатели, индикаторы, характеризующие бизнес-процесс;
  16. Нормативные правовые акты, в которых определены показатели и индикаторы оценки бизнес-процесса.

Обратим внимание на пункты (заполняемые поля) № 15и 16 карточки бизнес-процесса. По нашему мнению, «показатели, индикаторы, характеризующие бизнес-процесс», а также «сведения о нормативных правовых актов, в которых они определены», являются важной информацией, которая позволит в перспективе разработать унифицированную методику по анализу бизнес-процессов в государствах-членах ЕАЭС. Как нам представляется, разрабатываемая Методика оценки представляет собой универсальный инструмент по оценке, в том числе законодательства и бизнес-процессов, слагающих национальные механизмы «единого окна». Однако в свою очередь мы должны понимать, что каждый из бизнес-процессов или группы бизнес-процессов требует самостоятельной методики оценки. Например, мы можем говорить о методике оценки института предварительного информирования или таможенного декларирования сквозь призму механизма «единого окна». В этой связи возникает вопрос, какие показатели, индикаторы характеризуют указанные институты в рассматриваемом контексте. Без сомнения, разрабатываемая Методика  анализа оценки состояния развития национальных механизмов «единого окна» станет важным средством получения систематизированной информации об элементах, системе, а также механизмах «единого окна» в государствах-членах ЕАЭС, что в последствии позволит оптимизировать бизнес-процессы и упростить процедуры торговли в государствах-членах ЕАЭС.   

Итогом применения Методики оценки в государствах-членах ЕАЭС является отчет, который готовится рабочей группой, созданной в государстве-члене ЕАЭС для анализа состояния развития национального механизма «единого окна». Данный отчет должен включать в себя задачи исследования, выводы и рекомендации по совершенствованию национального механизма «единого окна». Типовая структура отчета включает следующие области:

1. Цели, задачи;

2. Область применения;

3. Методология;

4. Информационно — аналитические материалы (правовой анализ);

5. Отчет с рекомендациями по упрощению бизнес-процессов, включающий в т.ч.:

5.1. Карточки бизнес-процессов (описание процессов; по каждому процессу дается текстовое описание самой диаграммы действий и связанной с ней информацией, включая соответствующие законы, правила и положения, требования к документам, входные ресурсы и критерии входа / начала бизнес-процесса, результат и критерии выхода из бизнес-процесса, и указывают среднее время, необходимое для их завершения;

5.2. Диаграмму бизнес-процессов, показывающую рамки проекта по анализу бизнес- процессов;

5.3. Ряд диаграмм действий; каждая поясняет основной бизнес-процесс, представленный бизнес-процессом в диаграмме бизнес-процессов;

5.4. Перечень торговых формуляров и  документов, которые могут сопровождаться образцами копий;

5.5. Схема времени/процедур;

5.6. Перечень выявленных узких мест.

6. Выводы и рекомендации по оптимизации бизнес-процессов и/или моделей усовершенствованного бизнес-процесса;

7. Заполненные формы таблиц;

8. Приложения.

Предлагаемые экспертами государства-члена ЕАЭС выводы и рекомендации, как показывает международный опыт, во многом зависят от результатов анализа данных и того на, что указывают результаты. Результаты также можно сравнить с установленными нормами работы и/или результатами предыдущих исследований, предпринятых для того, чтобы прийти к существенным выводам. Выводы должны быть сосредоточены на процессах, в которых происходят задержки, и установить причины, по которым они происходят. Также необходимо сосредоточить внимание на областях, которые можно улучшить, оптимизировать. Рекомендации, с другой стороны, должны быть направлены на конкретные предложения по совершенствованию национального механизма «единого окна».

В заключение отмечу, что в ближайшее время Методике оценки предстоит пройти согласование с заинтересованными департаментами ЕЭК, а также уполномоченными органами государств-членов ЕАЭС. Мы надеемся, что существующий научно-методический аппарат для этих целей, а также международный опыт наших коллег позволит создать эффективный инструмент для проведения анализа состояния развития национальных механизмов «единого окна».

Спасибо за внимание.

Презентация

Замечания и предложения по публикации просьба направлять автору на электронную почту: moser@teloneum.net (С.В. Мозер)

При использовании материала ссылка обязательна.

 16.06.2015

Другие публикации автора: www.customs-academy.net/?p=3817


[1] Пункты  1.3.1 – 1.3.4 Плана мероприятий по реализации Основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности. Утверждено Решением Высшего Евразийского экономического совета от 8 мая 2015 г. № 19.

[2] См. Секербаева Д.К. Концептуальные подходы к созданию методики оценки состояния развития национальных механизмов «Единого окна». Программа международного семинар «Методологические подходы и практические результаты моделирования и анализа государственных процедур и бизнес-процессов в рамках механизма «единого окна» для упрощения процедур торговли», г. Москва, 16 июня 2015г. Электронный ресурс. Режим доступа:

http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/events/Documents/Programme_Mos_Jun_15_RU_ver_23_09_06_2015.pdf

[3] Разработчики — Сеть экспертов ООН по безбумажной торговли для Азии и Тихого океана, Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана, Европейская экономическая комиссия ООН. Электронный ресурс: http://www.unescap.org/sites/default/files/0%20-%20Full%20Report_6.pdf

[4] Разработчики – Сеть экспертов ООН по безбумажной торговли для Азии и Тихого океана, Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана, Европейская экономическая комиссия ООН.

[5] Руководство Всемирной таможенной организации по исследованию времени выпуска товаров 2011г. http://www.wcoomd.org

[6] См. Электронное единое окно: правовые аспекты. Руководство по наращиванию потенциала.–С. 16-17.