Директор Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии
Е-mail: info-ndv@yandex.ru
тел.: (495) 669 24 00 (доб.52-58)
ФОРМИРОВАНИЕ БАЛАНСА МЕЖДУ НАЦИОНАЛЬНЫМ И НАДНАЦИОНАЛЬНЫМ РЕГУЛИРОВАНИЕМ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
ДОКЛАД
(Международная научно-практическая конференция «Основные проблемы развития таможенного дела России в условиях её членства в экономических интеграционных объединениях», Российская таможенная академия, г. Люберцы, 20 октября 2015 г.)
Уважаемые коллеги, уважаемые участники конференции,
Разрешите поблагодарить руководство Российской таможенной академии за приглашение принять участие в международной научно-практической конференции, которая традиционно проводится в этом вузе. Искренне надеюсь, что результаты сегодняшнего научного мероприятия найдут достойное отражение в теории таможенного права и правоприменительной практике таможенных органов государств-членов Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС, Союз), деятельность которых сопряжена с совершенствованием таможенного регулирования в Союзе.
Тема моего доклада сопряжена с проблематикой таможенного регулирования, соотношением этого регулирования на наднациональном и национальном уровне в ЕАЭС, а также поиском оптимальных правовых конструкций в этой связи, позволяющих с одной стороны, соблюсти баланс интересов государств-членов ЕАЭС (далее – Стороны), связанных с упрощением процедур торговли, защитой национальных интересов государств-членов, а также участников ВЭД, а с другой – обязательства Сторон в сфере регулирования внешнеторговых и таможенных отношений в соответствии с правом Союза.
В свете вышесказанного необходимо отметить проблему, которая была выявлена в ходе работы над проектом Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС, Кодекс) и особенно на её завершающей стадии. Дело в том, что после получения замечаний Сторон на проект Кодекса по итогам внутригосударственного голосования мы пришли к пониманию того, что эксперты ЕЭК, а также Сторон по разному понимают баланс между наднациональным и национальным таможенным регулирова-нием, т.е. в Союзе и государствах-членах ЕАЭС. Полагаю, что для того, чтобы осознать этот баланс, и понять в чем заключается проблема, необходимо коснуться истории вопроса.
При первичном анализе указанной темы мы сталкиваемся, прежде всего, с проблематикой наличия отсылочных норм на национальное таможенное регулирование. Несмотря на то, что в ранее действовавшем таможенном законодательстве Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а сейчас в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. установлено, что в ЕАЭС применяется единое таможенное регулирование, и раньше, и сейчас сохраняются отсылочные нормы на национальное законодательство в сфере таможенного дела. Следует полагать, что в силу политических, экономических, а также правовых причин такие отсылки сохранятся в правовом инструментарии нашего Союза и в будущем. В любом случае, вопрос границы между национальным и наднациональным регулированием, – это вопрос трактовки и поиска тех правовых компромиссов, которые устроят все государства-члены ЕАЭС.
Возвращаясь к истории вопроса, нельзя не напомнить, что Таможенный союз – это, прежде всего, единая таможенная территория, единое таможенно-тарифное и нетарифное регулирование и, наконец, единое таможенное законодательство в виде Таможенного кодекса Таможенного союза и опирающихся на него решений Комиссии Таможенного союза, а также международных договоров. Наличие этих элементов позволило нам в 2010 г. снять контроль на внутренних границах, обеспечив, таким образом, свободное перемещение товаров по единой таможенной территории наших государств.
В то же время сохраняются барьеры во внутренней торговле в Союзе, существуют сложности при проведении взаимозачетов по НДС во внутренней торговле, сохраняются ограничения в техническом регулирова-нии. Присутствие упомянутых барьеров связано с национальным регулированием внешнеторговых отношений и вытекающими из него особенностями, которые нам хорошо известны. Следует отметить, что имеющие место барьеры и как следствие правовой диссонанс в этой области напрямую отражаются на функционировании внутреннего рынка и институте свободы перемещения товаров в ЕАЭС, который сквозь призму нашего опыта и зарубежной практики, например, Европейского союза (далее – ЕС), незыблем.
Даже принцип резидентства, который относится к барьерам в торговле, не так уж и сложно обойти. В то же время, в силу различных причин эксперты Сторон и ЕЭК очень долго и принципиально за него цеплялись, придерживаясь позиции о необходимости его отмены. Несмотря на это мы понимали, что этот принцип не представляет большой преграды: в современных условиях хозяйствования заинтересованному лицу несложно создать филиал или дочернюю компанию на любой территории наших государств и проводить таможенное оформление в том таможенном органе государства-члена ЕАЭС, где это удобно для экономического оператора, например, в связи с условиями поставки товара, имеющихся в наличии у хозяйствующего субъекта ресурсами, логистическими причинами и др.
Говоря об общем рынке, необходимо подчеркнуть, что любое таможенное законодательство облекает в законодательную оболочку, прежде всего, экономические отношения. При этом экономика общего рынка презюмирует, что товары должны поступать на общий рынок Союза непременно в равных условиях: не должно быть недобросовестной конкуренции товаров, недобросовестной конкуренции между компаниями и уж, тем более, государственными органами в битве за таможенные платежи или за какие-либо преимущества. Именно создание общего рынка с понятными, предсказуемыми и честными конкурентными условиями – первостепенная задача, реализация которой приблизит нас к завершению процесса устранения существующих барьеров и ограничений между государствами-членами ЕАЭС.
Уважаемые коллеги, что же мы относим к тем условиям, которые должны соблюдаться, обеспечивая равную конкуренцию товаров на внутреннем рынке?
Это, прежде всего, единый таможенный тариф, о котором достаточно сложно договориться в любом таможенном союзе. Очень долго наш Таможенный союз между Россией, Казахстаном и Беларусью, начиная с 90-х годов, существовал только на бумаге. По большому счету мы не могли договориться, как взимать пошлины, по каким ставкам, какой установить механизм их распределения и так далее. Но когда этот барьер был преодолён, мы смогли устранить главное препятствие для создания единого рынка – неравенство в таможенно-тарифном регулировании. Равные ставки таможен-ных пошлин и равное взимание этих платежей – важнейшее условие наднационального регулирования ВЭД. По большому счету, когда это условие соблюдено, можно считать, что Таможенный союз реально состоялся.
Второе условие, на которое мы в меньшей степени обращаем внимание, но, все же, публично обсуждаем, – это единое нетарифное наднациональное регулирование. В то же время, допускается национальная специфика и определённые сегменты национального регулирования, однако в рамках права Союза.
Третье условие, которое должно соблюдаться для обеспечения равной конкуренции товаров на внутреннем рынке, – унификация таможенных процедур. Переходя к вопросу правового регулирования таможенных процедур в контексте обозначенной проблематики, его можно разделить на две части. Собственно сама по себе таможенная процедура – импорт, экспорт транзит (первая часть), и операции, которые обеспечивают процедуру: помещение товара под таможенную процедуру, представление документов и сведений, необходимых для помещения товаров под таможенную процедуру, таможенное декларирование товаров, выпуск товаров, «прохождение таможни» без каких – либо ограничений или с таковыми (вторая часть). Как нам представляется, во второй части могут существовать определенные различия между национальным и наднациональным правовым регулированием, однако не меняющие принцип единого таможенного регулирования в ЕАЭС, установленный Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.
Если требование самой таможенной процедуры, условия помещения товаров под процедуру, условия признания статуса того или иного товара, ограничения по применению процедуры должны быть едиными на наднациональном уровне и применяться в разных странах одинаково, то организация работы должностных лиц таможенных органов в связи с помещением товара под процедуру, по нашему мнению, могут отличаться. И если мы вспомним период создания Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, следует напомнить, что тогда было очень модно говорить о некой конкуренции юрисдикций.
На тот момент специалисты говорили о том, что Сторонами создаются единые правила таможенного регулирования, а контролирующие органы (в том числе таможня) могут конкурировать между собой посредством осуществления более качественной обработки товаров, высокого уровня предоставления услуг, занимаясь поиском и применением более эффективных методов таможенного контроля – тех методов, которые позволяют обеспечить надежную экономическую безопасность без серьёзных потерь одновременно для государства и участников ВЭД.
Следующий аспект соотношения национального и наднационального – формы документов и их использование в таможенном контроле. Зададимся вопросом, должны ли быть они едиными? Сегодня, работая над проектом ТК ЕАЭС, мы старались максимально перенести на наднациональный уровень утверждение форм документов, порядок их заполнения и т.д. Мы исходили из того, что формы документов и собственно сами документы о результатах таможенного контроля, документы о помещении товаров под таможенные процедуры используются не только в той стране, где товар был помещен под таможенную процедуру, но и в других государствах, а результаты контроля могут быть востребованы у стран соседей. Например, учитывая наш общий рынок, товар может попасть на территорию другого государства, где к нему могут быть предъявлены некоторые претензии. Соответственно таможенные органы и другие государственный органы должны понимать, а также прогнозировать, что на основании определенных документов товар помещался под таможенную процедуру, каким образом они могли быть использованы в той стране, где сейчас находится товар. Важно то, чтобы таможенные документы были понятны, предсказуемы. И выгода от реализации такого подхода очевидна.
С другой стороны, есть определенные перегибы и в этом вопросе. Быть может, после получения и комплексного анализа всех замечаний Сторон по проекту ТК Союза мы придём к выводу о том, что определённую часть правового регулирования, касающегося такого предмета как сведения или документы нужно отдать на национальный уровень, дабы таможенные службы государств-членов ЕАЭС могли более оперативно вносить в них изменения, приспосабливая их для конкретных условий работы и упрощения процедур торговли. Однако очень важно при этом сохранять основу документа, чтобы он был понятен государствам-партнерам.
Обратимся к другому вопросу, который является дискуссионным и достаточно неоднозначным. Так, одно из предложений Республики Казахстан в пакете поправок, который мы получили по итогам внутригосударственного голосования, – это изъятия из проекта ТК ЕАЭС норм, которые относятся к косвенным налогам, и передача этого вопроса на уровень национального регулирования. С одной стороны, на этот счет имеются достаточно справедливые аргументы казахстанской Стороны. Прежде всего, коллеги ссылаются на то, что при создании ЕАЭС налоговое регулирование не унифицировалось, государства-члены не договаривались его унифицировать, и, в общем-то, на ближайшую перспективу не предполагают это делать.
И с этим нельзя не согласиться. Действительно, налоги это та часть экономической политики любого государства которая позволяет стимулировать развитие того или иного сектора экономики и обеспечивать инвестиционный климат, привлекать иностранные инвестиции. В этом случае правовое регулирование рассматриваемых правоотношений очень важно сохранять на уровне государства, не сильно возвышая наднациональный уровень.
В тоже время не следует забывать о том, что налоги, связанные с ввозом товаров на таможенную территорию, также являются условием доступа товаров на внутренний рынок, и в этой связи не следует проводить полную аналогию между налоговым регулированием промышленной политики, налоговым стимулированием той или иной отрасли, и, собственно, налогом на импорт. Ведь НДС и акциз применяются при ввозе товаров, являются ни столько налогами на производство, сколько, по большому счету, налогами на импорт. И не важно, как они называются – НДС, акциз, налог с продаж, либо иной налог, связанный с ввозом товаров. Нужно понимать, что, по сути мы имеем дело с налогом на импорт. И величина этого налога, порядок его взимания прямым образом влияют на доступ товаров на общий рынок Союза. Совершенно очевидно, что не правильно, если названные условия будут сильно различаться в государствах-членах ЕАЭС, а сами государства начнут конкурировать в тех областях, где не создается производство, а просто стимулируется или ограничивается ввоз товаров. Поэтому полное изъятие из положений проекта ТК ЕАЭС норм налогового регулирования – непродуктивный шаг, поскольку он приведет к неравным условиям конкуренции при ввозе товаров на внутренний рынок Союза.
В рамках сравнительного правоведения мы часто обращаемся к опыту ЕС. Для данного случая мы изучили существующую практику по взиманию налогов в момент ввоза товаров на таможенной территорию ЕС. В зарубежной практике таможенного администрирования нами были выявлены правовые конструкции, которые подкрепляют наши позиции по вопросу налогового регулирования. Например, в ЕС, несмотря на то, что налоговое регулирование отнесено на национальный уровень, взимание налогов при ввозе товаров на таможенную территорию ЕС регулируется правом Европейского Союза. Во-первых, на нормативном уровне четко определено, что налоги взимаются при декларировании товаров. Так, НДС, акцизы либо иные косвенные налоги эквивалентного действия взимаются при ввозе товаров. Второе: ЕС пошел даже дальше, установив некий интервал налоговых ставок для взимания таких налогов при ввозе товаров. И, наконец, третье – законодатели ЕС упорядочили на наднациональном уровне вопросы предоставления отсрочки, рассрочки по уплате налогов, для того, чтобы государства-члены ЕС не создавали неких «офшоров» по ввозу товаров на территорию своих государств.
Сопряжение налогового и таможенного измерения в праве Союза – достаточно сложный и в тоже время очень интересный с научной и практической точки зрения вопрос. Поэтому при дальнейшей работе над Кодексом, уверен, будет полезно проведение дополнительных научно-исследовательских изысканий в стенах Российской таможенной академии либо иных вузов, в которых проводятся научные исследования в области таможенного дела.
Завершая свое выступление, хотел бы подчеркнуть, что баланс между национальным и наднациональным регулированием должен базироваться на определенных принципах. Понятно, что единое таможенное регулирование подразумевает, что большая часть вопросов вынесена на наднациональный уровень. И все те условия, которые обеспечивают доступ товаров на этот единый рынок на наших общих границах должны быть максимально унифицированы, а Стороны должны действовать по максимально общим правилам. Тем не менее, мы признаем, что в будущем останется определен-ный сегмент национального регулирования, в рамках которого государства-члены будут самостоятельны в своих решениях по регулированию торговли и упрощению ей процедур. На наш взгляд, это будут в большей степени технические вопросы. В то же время в сфере регулирования ВЭД останутся вопросы, которые будут иметь, прежде всего, экономический характер. Важно чтобы эти изъятия были прозрачны и понятны для Сторон. Говоря о соотношении наднационального и национального регулирования, очень важно чтобы создаваемые правила были прозрачны, предсказуемы и как следствие позволяли измерять объемы ввозимых товаров. Например, анализируя такие нормы, эксперты должны предвидеть, какой объем товаров поступит по предлагаемым правилам на общий рынок Союза, и насколько это критично для экономики отдельных государств-членов Союза в целом. Вот эти три условия должны соблюдаться при сохранении национального регулирования.
Полагаю, что обозначенная в докладе проблематика поиска баланса между национальным и наднациональным регулированием актуальна и обсуждается на различных экспертных площадках. Состояние дел в этой области не критично, однако уже сейчас необходимо приступать к решению ряда вопросов, проводя предварительные исследования, консультации и дискуссии. В свете изложенного, искренне надеюсь на поддержку научного сообщества, а также содействие и научное сопровождение правотворческой деятельности Евразийской экономической комиссии со стороны ученых Российской таможенной академии.
Спасибо за внимание.
20.10.2015, г. Люберцы
“РТА:НАУКА”, 12.11.2015